Historia de la Emergencia Nacional
Historia de la Emergencia Nacional
Nota: Puede interesar la información referente a Emergencia Humanitaria Compleja y al Estado de Excepción.
Visualización Jerárquica de Estado de emergencia
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Concepto de Estado de emergencia
Véase la definición de Estado de emergencia en el diccionario.
Evolución Histórica de la Emergencia Nacional en Derecho
Los poderes de excepción en la Europa del siglo XIX
Una referencia clásica para los análisis constitucionales de los estados de excepción es el Segundo Tratado de Gobierno de John Locke, en el que la celebración de las virtudes del Estado de Derecho iba acompañada de la conciencia de que, en ocasiones concretas, podía ser necesario un poder gubernamental "para actuar según la discreción, por el bien público, sin la prescripción de la Ley, y a veces incluso en contra de ella" -lo que Locke identificaba con los poderes prerrogativos de la Corona-. Además, Maquiavelo había contribuido a la popularidad del modelo de dictadura comisarial de la Antigua Roma, consistente en la suspensión temporal del orden constitucional y el nombramiento de un dictador (Ferejohn y Pasquino).
Sin embargo, en la fase más temprana del constitucionalismo occidental -propiamente hablando, durante la transición de la monarquía absoluta a la constitucional o limitada- la principal justificación para recurrir a los poderes extraordinarios era la razón de Estado; la mera existencia de riesgos potenciales para los detentadores del poder establecido era en sí misma una justificación plausible para reaccionar contra los enemigos internos y externos. La preservación del Estado y de su organización política era motivo suficiente para utilizar los poderes de emergencia, sin necesidad de una cláusula de habilitación constitucional. Este estado de cosas era en gran medida insatisfactorio desde el punto de vista del constitucionalismo como compromiso con la limitación del poder gubernamental. Por ello, varias constituciones del siglo XIX se caracterizaron cada vez más por las salvaguardas del absolutismo, es decir, por las cláusulas que en situaciones de emergencia preveían la restauración de la autoridad monárquica o ejecutiva en detrimento del órgano representativo. Un buen ejemplo es la Constitución francesa del año VIII, según la cual "[e]n caso de rebelión por la fuerza armada o de disturbios que amenacen la seguridad del Estado, la ley puede suspender en tiempo, lugares y por el tiempo que determine, la autoridad de la Constitución" (Constitución del año VIII o 13 de diciembre de 1799). Algunas otras cartas constitucionales, recelosas de una excesiva concentración de poder en manos del ejecutivo, se tomaron la molestia de declarar explícitamente que no se admitían este tipo de derogaciones (véase, por ejemplo, la Constitución del Gran Ducado de Luxemburgo de 17 de octubre de 1868).
Independientemente de la existencia real de las cláusulas constitucionales pertinentes, muchos países europeos promulgaron leyes de emergencia ordinarias que contenían una regulación general de las situaciones de emergencia o normas ad hoc destinadas a hacer frente a crisis tan importantes como la Primera Guerra Mundial (por ejemplo, la Ley de Defensa del Reino (Consolidación) británica de 1914) o la Gran Depresión de finales de los años veinte.
La separación de poderes y la emergencia en la Constitución estadounidense
La evolución descrita es típica de Europa, donde la historia constitucional del siglo XIX está marcada por la competencia entre las asambleas representativas y los jefes de Estado monárquicos, y la aparición final del gobierno representativo. El panorama es muy diferente en Estados Unidos, donde la Constitución de Filadelfia afianza claramente el modelo de separación de poderes. Como observó James Madison durante la redacción de la Constitución, el principal problema que había que resolver era cómo hacer frente a "aquellas invasiones que conducen a una concentración tiránica de todos los poderes del gobierno en las mismas manos". La Constitución admite algunas derogaciones del marco constitucional ordinario, pero se ciñe claramente a la relación dualista entre el Presidente y el Congreso. Más concretamente, el recurso de habeas corpus no puede suspenderse "a menos que en casos de rebelión o invasión la seguridad pública lo requiera" (Constitución de los Estados Unidos, Art. I, artículo 9, párrafo 2). Tras cierta controversia, un tribunal federal estadounidense dejó claro que la autoridad para suspender el recurso de habeas corpus -y, por consiguiente, para ampliar el poder del ejecutivo- correspondía exclusivamente al Congreso (Ex parte Merryman (1861) (US)). Por un lado, esto no impidió una expansión de los poderes ejecutivos tras la suspensión de las garantías constitucionales por parte del Congreso; por otro lado, la Constitución reconoce una responsabilidad especial del Presidente, en su calidad de Comandante en Jefe, con respecto a la protección de la seguridad nacional (Art. II, Sección 2, párrafo. 1, de la Constitución de Estados Unidos).
Por último, cabe añadir que los tribunales no se han abstenido de controlar el ejercicio de los poderes de emergencia. Por ejemplo, inmediatamente después de la Guerra Civil estadounidense, el Tribunal Supremo aclaró que es inconstitucional juzgar a civiles por tribunales militares a menos que no haya un tribunal civil disponible (Ex parte Merryman (1861) (US)). En la actualidad, las principales referencias para evaluar la legitimidad constitucional del ejercicio de los poderes de emergencia por parte del jefe del ejecutivo se encuentran en una opinión concurrente redactada por el juez asociado Robert H Jackson en el caso Youngstown (Youngstown Sheet & Tube Co v Sawyer (1952) (US)). Según el juez Jackson, se pueden reconocer tres situaciones. En primer lugar, "cuando el Presidente actúa en virtud de una autorización expresa o implícita del Congreso, su autoridad es máxima, ya que incluye todo lo que posee por derecho propio más todo lo que el Congreso puede delegar". En segundo lugar, "cuando el Presidente actúa en ausencia de una concesión o denegación de autoridad por parte del Congreso, sólo puede confiar en sus propios poderes independientes, pero existe una zona de penumbra en la que él y el Congreso pueden tener autoridad concurrente, o en la que su distribución es incierta". En tercer lugar, "cuando el Presidente toma medidas incompatibles con la voluntad expresa o implícita del Congreso, su poder está en su punto más bajo".
La emergencia en América Latina: El fortalecimiento del Ejecutivo
Los regímenes presidenciales de América Central y del Sur no han sido tan cuidadosos en preservar el equilibrio institucional en tiempos de emergencia como la Constitución de los Estados Unidos y la práctica constitucional posterior han tratado de hacer. Por el contrario, suelen estar marcados por extensas cláusulas de emergencia. Es importante destacar aquí que el recurso frecuente a los poderes de emergencia en América Latina ha sido típico no sólo de las dictaduras militares o civiles, sino también de los regímenes democráticos. Algunos rasgos distintivos merecen una mención: una menor participación del poder legislativo en la aprobación de las medidas de emergencia; permisos explícitos para suspender o restringir los derechos fundamentales (con consecuencias obvias para la posibilidad de recursos judiciales); posibilidad de modificar la constitución bajo el régimen de emergencia; y poderes primarios de elaboración de leyes del Presidente.
Ejemplos de la preeminencia del jefe del ejecutivo en situaciones de emergencia pueden (o podrían) encontrarse en varias constituciones latinoamericanas (Constitución de la República de Bolivia: arts. 111 y 112; Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, arts. 137 y 138; Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988, art. 84, no IX; Constitución de la República de Colombia de 1991, Arts 213, 214 y 215; Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1966, Art. 168, nº 17).
Sin embargo, la ola más reciente de procesos constitucionales en América Latina está marcada por el intento de limitar la posibilidad de aprovechar una crisis para debilitar las garantías constitucionales. La Constitución brasileña actualmente en vigor, por ejemplo, especifica que "[l]a Constitución no puede ser modificada durante la intervención federal, el estado de defensa o el estado de sitio"; asimismo, el decreto de estado de sitio tiene que "indicar el período de su duración, las normas necesarias para aplicarlo y las garantías constitucionales que se suspenderán" (Constitución de la República Federativa de Brasil, Arts. 60, párr. 1, y Art. 138).
Los poderes de excepción en la Constitución de Weimar en Alemania
Aquí se examina el hecho de que, alrededor de que 'Soberano es quien decide el estado de excepción', fue la discusión sobre los poderes de excepción en la Constitución de Weimar en Alemania.
Las cláusulas de emergencia consagradas en la Constitución alemana de Weimar (1919) deben mencionarse al menos por dos razones: por su relevancia en los debates constitucionales de las décadas de 1920 y 1930, y por su influencia (mayoritariamente negativa) en los procesos constitucionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El artículo 48 de la Constitución de Weimar encomendaba al Presidente del Reich, elegido directamente, la tarea de restablecer el orden en el Reich o en uno de sus Estados miembros en caso de emergencia grave. En primer lugar, si un Estado (Land) no cumplía con sus deberes constitucionales, el Presidente tenía derecho a obligar a su cumplimiento con la ayuda de la fuerza armada. En segundo lugar, si la seguridad y el orden públicos se veían gravemente perturbados o amenazados en el Reich alemán, el Presidente tenía derecho a adoptar las contramedidas necesarias y adecuadas; por estos motivos, también podía suspender temporalmente algunos de los derechos fundamentales protegidos por la Constitución (Constitución del Reich alemán: 11 de agosto de 1919, Art. 48, párrafos 1 y 2 (alemán)). Los poderes legislativos extraordinarios fueron concebidos para reaccionar ante situaciones de emergencia "clásicas", por ejemplo, insurrecciones armadas; sin embargo, el jefe del Estado también recurrió a las "órdenes de emergencia" (Notverordnungen) para luchar contra la hiperinflación o las crisis económicas.
En esos años, Carl Schmitt elaboró su concepción de la soberanía como la autoridad (prejurídica) para decidir, independientemente de cualquier control legal, sobre el estado de excepción (Ausnahmezustand). La obra de Schmitt estuvo claramente influenciada por la Constitución de Weimar y sus cláusulas relativas al Presidente del Reich; además, representó al Gobierno del Reich ante el Tribunal del Estado (Staatsgerichtshof) a raíz del llamado golpe de Estado prusiano, influyendo así en la decisión unilateral del Canciller von Papen de destituir al Gobierno estatal de Prusia (caso Preußen contra Reich (1932) decidido en Alemania). Según este teórico constitucional alemán, el derecho común no es capaz de codificar plenamente los estados de excepción, que, por tanto, exigen una decisión. Corresponde al soberano tomar esa decisión, que no puede ser abarcada por el ordenamiento jurídico vigente. Mientras tanto, Schmitt también escribió ampliamente sobre la dictadura soberana, dotada de la autoridad para suspender el derecho. Sus puntos de vista sobre el estado de excepción y las reacciones apropiadas al mismo, aunque muy influyentes, son ahora generalmente refutados en los análisis constitucionales de los estados de excepción. En su lugar, la emergencia nacional debe resolverse en el marco de la constitución, que puede (o no) prever un régimen de excepción. También en la primera mitad del siglo XX, Santi Romano, un importante teórico jurídico italiano antiformalista (cuyos escritos conocía Schmitt), definió la "necesidad" como la fuente principal del derecho (véase Agamben; estado de necesidad).
Revisor de hechos: Roger